日本农地改革的“两个飞跃”:比较分析与经验启示

　　一、引言

　　1990年，在总结我国农业发展的经验教训并展望未来实现农业高质量发展路径的基础上，邓小平同志以历史的眼光指出，中国的农业发展整体将经历“两个飞跃”[①][1]。十一届三中全会后，随着家庭联产承包责任制在全国范围内的逐步推开，以农地承包经营权向广大农户分散为主要特征的“第一个飞跃”顺利实现。1987年，为了实现科学种田，提高生产效率，中央首次提出，要鼓励不同形式的适度规模经营。进入新时代以来，作为实现产业振兴的有效手段，在坚持承包制的基础上，不断推动分散狭小的农地向各类专业化经营主体集中，努力实现我国农业发展的“第二个飞跃”。[2]

　　当代以来，伴随着经济社会的发展，日本的农地改革也经历了先分散后集中两个过程。[3]这两次过程既可以用“两个飞跃”论断的理论框架进行解释，也是对“两个飞跃”论断科学性的有力证明。鉴于中日两国农业资源禀赋相似，对日本的“两个飞跃”进行深入分析对于反思我国农地的“两个飞跃”具有较大价值。同时，日本“两个飞跃”的发生时间均比我国早二十多年，“两个飞跃”尤其是正在推进中的“第二个飞跃”的相应举措、经验和教训对我国推进农业适度规模经营具有较大借鉴意义。

　　基于此，本文在分析日本的农地改革过程和邓小平同志“两个飞跃”论断的内在联系的基础上，深入探究日本农地改革“两个飞跃”各自的背景、举措和绩效，并对这“两个飞跃”进行了比较分析，重点研究了相比于“第一个飞跃”的快速实现，“第二个飞跃”历经半个多世纪探索却收效甚微的深层原因。最后，综合日本“两个飞跃”的举措、经验和教训，凝练出加快实现我国农业实现“第二个飞跃”的启示。

　　二、日本农地改革与“两个飞跃”论断的内在联系

　　“两个飞跃”著名论断阐明了在特定发展阶段，为了增强农民生产积极性，激发农业发展活力，在我国推行家庭联产承包责任制的历史必然性，[4]又深刻指出了由于小农生产固有的局限性，推进适度规模经营是未来中国农业实现高水平发展的必然选择。[5]具体到农地问题上，“两个飞跃”论断中的中国农业将分为两个明显不同的阶段，相应阶段的农地改革也将具有各自鲜明的阶段性特征。其中，在第一阶段，主要解决农地“分”的问题；在第二阶段，主要解决农地“合”的问题。

　　当代以来，伴随着经济社会的发展，日本的农地改革也经历了先“分”后“合”的两个过程。具体来说，从二战结束到上世纪50年代初，通过占领军主导的农地改革，寄生地主占有绝大多数农地的佃耕体制遭到彻底摧毁，农地在农民之间实现平均分配，自耕农持有分散的小块土地的自耕农体制得到建立。这一“分”的过程和“两个飞跃”论断中的“第一个飞跃”高度契合。1961年以来，为了提高农业竞争力，日本历届政府出台多项措施，试图推动农地从小农户手中向各类农业经营体集中，以改变细碎的小农生产格局。这一促进农地“合”的过程是日本版的农业“第二个飞跃”。纵观日本农地改革60多年的历史，发生的先“分”后“合”的两个过程既可以用“两个飞跃”的理论框架进行解释，也是对“两个飞跃”论断科学性的有力证明。

　　三、日本农地改革的“两个飞跃”：背景、举措与绩效

　　（一）农地改革的“第一个飞跃”：“耕者有其田”的快速建立

　　1、开启“第一个飞跃”的背景

　　明治维新时期，作为收缴地税以启动工业化这一国策的重要环节，日本政府制订系列法律，承认土地私有并要求土地所有者按地价的一定比例以现金缴纳地税和村税。[6-7]1881年后，在“松方紧缩”[8]和连年歉收等因素综合作用下，日本农地逐步从广大平民向高利贷者或富农大户集中，最终形成了地主阶层和佃农阶层。地主将土地租佃给失地农民继续耕种，并以高达收获量百分之五十以上的比率收取租金，日本的佃耕体制最终形成。[9]

　　第一次世界大战后，日本的产业结构中，重工业占比超过轻工业；税收结构中，企业和个人所得税占比开始超过地税。同时，地主阶层将地租投向资本密集的重工业的意愿并不强烈。这意味着在收取地租以启动轻工业为重点的工业化的历史使命完成之后，在佃耕体制下，农业部门支持整个工业体系发展的作用开始减弱。此时，本应该是日本农业实现自身发展的有利时机，但阻碍其前进的正是佃耕体制下高昂的地租。此外，农村的地主阶层带有浓厚的寄生色彩，遭受盘剥的佃农生活困苦，社会矛盾尖锐。[10]没有土地和高昂地租也造成了农民的极端贫困和农业生产积极性的下降。而极端贫困使农村成为军国主义的温床，农民子弟成为日本侵略邻国兵源的主力。[11]种粮积极性的下降加之战争的消耗，导致了二战之后日本粮食短缺。[12]随着日本战败，大量退伍军人回到农村，农村土地分配严重不均的局面将更加严峻。鉴于上述原因，占领军司令部将推动农地改革作为日本民主化改革的重点。

　　2、实现“第一个飞跃”的改革举措

　　1945年底，在盟军主导下，向地主低价购买土地，再以低价售给佃农，从而实现农地所有权转移的日本农地改革方向逐步明晰。[13-14]第二年9月，按照已确立的改革方向，日本政府通过立法规定：①限期两年之内，由政府出面，对全国约80%的原佃耕地进行强制购买，并出售给广大佃农耕种；②对于未被强制购买的佃耕地，可继续由地主租佃给佃农耕种，但地租不得高于限定标准，且佃农有权请求进一步降低地租；③对于发生的租佃行为，要求签订规范的契约文书，以此杜绝农地出租方擅自收回农地或上调地租的可能。[15-16]显然，上述法规具有较为浓厚的打击地主阶层、保护佃户的色彩，较好地体现了“耕者有其田”的核心改革设想。

　　为了巩固新建立的自耕农体制，防止土地再次向地主、大户集中，在农地改革取得初步成效后，日本政府通过颁布《农业委员会法》，规定包含买卖和租赁在内的民间的农地交易行为必须经过严格审批，否则交易行为无效。1952年，日本制订《农地法》，在农地的权利转让、佃农权利保护、限制地主拥有农地以及地租标准等四个方面进行了最严格的限制[②]。[17]

　　3、“第一个飞跃”的绩效评价

　　到1950年8月，实现所有权转移的佃耕地约有194万公顷，达到全部佃耕地的80%。改革后，虽然给在村地主保留了限制面积内的佃耕地，但地租已被降低至平均5%到6%的水平，佃耕农户的租金压力显著减轻。到1950年，日本自耕农户数占农户总数的比例实现了翻倍，半自耕农占比减少了近10个百分点；佃农户数占比则减少至5%[③]。上述一系列数据意味着，在日本的农地改革中，多达194万公顷的农地被廉价出售给至少230万个农户。由少部分地主持有大块农地的局面，扭转为众多自耕农持有分散零碎的小块农地。（见图1）

　　图1 农地改革前后农地和农户结构变化

　　数据来源：速水佑次郎（2003）[18]、晖峻众三（2011）[19]

　　总体来说，农地改革和《农地法》的制订从根本上摧毁了寄生地占有绝大多数农地的佃耕体制，促进了自耕农体制的建立和广大农业生产者生产积极性的提高。从1950到1964年，在这十五年间，日本年农业增长率达到4%，食物自给能力明显提升。在缓解食物短缺危机的同时，也对农村地区消除贫困，促进民主化进程有重要意义。[20]

　　（二）农地改革的“第二个飞跃” ：农地集中的缓慢、艰难探索

　　1、开启“第二个飞跃”的背景

　　战后至今，随着第一产业的持续萎缩，农业人口持续流向其他产业部门。1955年到1965年的十年间，农业就业人口已总体下降27%，到2013年，农业从业人口仅占全部从业人口的4%。一方面，农业劳动力的持续转移为农地流转创造了可能；另一方面，劳动力转移导致了人口老龄化和土地荒废问题，使推动农地向专业农户集中变得更为紧迫。此外，由于离村不离农、“二兼滞留”现象普遍，促进兼业户离村离农，从而实现农地集中，是提高农业生产率的必由之路。

　　随着日本进一步扩大开放，农业部门需要直面国际竞争。但农业部门的竞争力持续弱化，而农地细碎制约规模效益的提高是农业竞争力弱化的重要原因。2010年，全国户均耕地面积仅有1.96公顷。其中都府县地区为1.42公顷，北海道地区相对较大，达到21.48公顷，但依然有超过50%农户的耕种面积不足20公顷。进展缓慢的农地集中严重制约了规模效益的实现。尤其是面对新大陆国家和凯恩斯集团等大规模农场经营的竞争时，小农经营在生产率方面的短板更加明显。通过深化改革，加快农地集中步伐，提高规模效益，成为提高日本农业竞争力的重要抓手。

　　2、推动“第二个飞跃”的艰难探索

　　从1961年首次提出扩大农业经营规模的目标开始，在之后的半个多世纪，历届日本政府均在为改变小农生产格局，实现农业发展的“第二个飞跃”进行艰难探索。以几部具有转折意义的政策法规的颁布实施为节点，这一时期的探索可划分为四个阶段。

　　（1）1961年制订《农业基本法》：以所有权转让为实现路径

　　1961年，日本制定了以实现“农业自立”为核心目标的“农业宪法”《农业基本法》，首次提出了扩大农业经营规模的目标，并确立了以农业委员会严格审批下的所有权转让为实现农地集中的路径。在《农业基本法》框架下，日本陆续制定或修订了多部法律，放松了对农地流转的限制。1962年，日本相继修订《农地法》和《农协法》。依据新法，农协获得了开展农地信托的职能，其在取得农地所有者书面委托之后，可以开展农地借贷和转让的信托业务，这无疑有利于加快农地流转。同时，新法赋予与农业经营相关的农事组合法人等主体拥有农地的权利。据此，农村以外的资本，在经营与农业相关产业的前提下，开始有机会参与农地流转。当然，由于工业化和城镇化推高地价和兼业经营便利化，农民更加倾向于保留土地所有权以实现增值。这一利益诉求和以“所有权转让”为核心的土地流转制度体系相冲突，限制了上述各法推动农地集中努力的效果。1969年，日本制定《农振法》，划定农业振兴地域，通过限定该地域的农地转用以此稳定地价，从而推进农地集中。但最终这一控制地价暴涨的努力收效甚微，农地集中收效同样不大。

　　（2）1970年修订《农地法》：开辟以租赁方式为主的实现路径

　　60年代的系列努力成效不大的事实让日本政府意识到，单纯依靠所有权转让，难以有效推动农地集中。进入70年代之后，日本另辟新路，流转政策的重点开始从所有权转让调整为通过租赁实现使用权的转让。

　　1970年，日本第二次修订《农地法》。在土地租赁问题上，新法废除了对佃农地租的管制，还通过明确规定土地租出方享有的其他权利，加强对其权益的保护。《农地法》规定，经过租赁双方认可，可随时解除10年期以下的土地租赁合约；针对期限超过10年的租赁行为，合同到期后，土地使用权自动回归租出方。这种对农地租出方权益加强保护的做法和1952年《农地法》限制租赁合约解除的做法有明显不同。[21]这也体现了日本意在通过加强租出方权益保护，从而提高其流转土地积极性的政策意图。为进一步提高农民的流转积极性，1970年日本颁布《农民年金制度基金法案》，将农民退休年金的数额和农地流转规模和期限挂钩，农民流转土地的规模越大、期限越长，则其年金中获得的流转补贴越多。[22]1975年，日本首次修订《农振法》，在将特定区域划定为农业振兴区后，规定在此区域内的农地租赁行为不受任何限制。同年，《农地法》再次修订，修订后的法律规定，只要符合各区域的农地利用规划且签订农地租赁合同，农业生产法人不再受旧版《农地法》的制约，可进入农业领域并参与农地流转。

　　（3）1992年制定《新政策》：选择性结构政策和公司制法人参与农地流转

　　①认定农业者制度下对农业经营体的培育

　　1992年，选定部分规模较大、经营稳定的农业经营体，并给以重点扶持的政策思路成为日本政府的共识。1993年，日本政府制订《农促法》，开创性地建立了认定农业者制度。该制度下，针对经营规模超过指定标准，自身制定了较为完善的农业经营计划且对长期从事农业经营有较强意愿的经营主体，日本政府将其认定为“认定农业者”。认定农业者可在多方面获得日本政府的重点支持。这一规定在后续出台的《食物·农业·农村基本计划》、“跨产品经营安定政策”和“人与农地计划”等文件或法规中，均得到了反复强调。上述一系列政策法规的实施，体现了日本政府希望通过实施认定农业者等选择性结构政策，进一步加大小规模兼业农户和规模化经营农户的收益差距，逼迫小规模经营农户尤其是兼业农户离村离农，或通过携地加入生产合作社等方式成为认定农业者，从而促进农地集中的政策取向。

　　②对公司制法人参与农地流转限制的逐步放开

　　以《农促法》为中心，上世纪90年代初，《农地法》和《农协法》陆续修订。两部新法放宽了农业生产法人进入农业部门的准入条件，但依旧限制公司制法人的参与。之后，2000年，在后续修订《农地法》时，农业类公司制法人以参股形式成立股份公司，参与农地流转的做法得到允许。[23-24]2003年，为了应对农业劳动力不足和耕地撂荒日趋严重的情况，日本通过制定《构造改革特别区域法》和修订《农促法》，规定公司制法人可在撂荒地或潜在撂荒地参与流转。[25]2009年，日本再次修订《农地法》时，进一步取消了这一限定，规定公司制法人参与农地流转不再受任何地域限制。这一修订为食品加工类企业等与农业生产关系密切的法人加快进入农业领域创造了便利。

　　（4）2013年制定《农地中间管理机构法》：以中间机构助推农地集中

　　2013年6月，日本制定《日本复兴战略》，提出了未来十年80％的农地将由精于农业的农业经营体使用的目标。但彼时日本实现集中的农地面积尚不足该目标的一半，为了加快农地流转进度，日本政府认为，要在农地租赁的框架下，总结以往经验，建立更加科学有力的土地流转中介。[26]基于此，日本于2013年底出台《农地中间管理机构法》。该法有两大核心条款：一是分别在每个都道府县层面成立农地中间管理机构，由其负责本都道府县的农地流转事宜[27]；二是创造性地赋予新成立的农地流转中介对拟流转土地的“中间管理权”。具体来说，农地中间管理机构在向广大农地租出方收储土地后，即暂时获得这些农地的“中间管理权”，依据该权利，农地中间管理机构可自行寻找合适的承租人进行流转，并在流转期限、价格和对象等问题不再受到土地所有权人的制约。这种创造性的土地流转机制极大地提高了农地流转的灵活性，也大大降低了流转双方的交易成本[④]。为了调动参与流转各方的积极性，日本政府对流转中介和转出方进行补贴，补贴数额将和流转面积挂钩。[28]

　　3、“第二个飞跃”的绩效评价

　　整体来说，经过1961年至今五十多年的努力，日本的农地集中事业收效甚微。其中， 1960年至1970年间，随着经济高速发展，农业剩余劳动力向非农领域转移，这本为推动农地集中提供了有利时机，但在这一时期，日本实行所有权转让为实现路径的农地集中模式，加上地价上涨的因素的，农地非但没有明显集中，还导致大量农户由专业农户转变为兼业农户，加大了农地集中的难度。

　　1970年后，日本掀起新一轮建设热潮，土地价格暴涨，所有权转让模式下的农地流转再无新的进展。在农地转用等因素作用下，所有权转让的土地总规模甚至一直呈下降趋势（见图2）。1970年，日本修订《农地法》并开辟租赁方式为主的农地集中实现路径，这为农地集中事业的加快推进提供了新机遇。之后，1980年放开对租赁合同的限定，1992年出台认定农业者制度和2005年出台跨产品安定对策，日本的农地流转规模实现了较快增长（见图2）。在这一时期，大量的兼业农户在将自家农地流转之后，离农就业。特别是在2005年跨产品安定对策出台之后，日本实行了更加有利于规模经营的差别化结构调整政策，小规模兼业农户离农速度加快，这使户均耕地面积的增长幅度同步加大，并于2015年达到4.7公顷，但从户均耕地面积的角度，日本大部分农户尚不能完全依靠农业实现“自立”[⑤]。

　　图2 1970年以来日本实现权利转移的农地面积变化

　　数据来源：MAFF，具体出处为：http://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/h24_h/trend/part1/chap3/c3_1_01.html

　　此外，到2011年时，进行农地流转、实现所有权或使用权转移的耕地面积之和也不过10.9万公顷，不足日本耕地面积的3%。考虑到在2003年和2005年日本出台制度，鼓励农民加入特定农业团体或集落营农等生产组织之后，大量农民在不涉及权利转移的情况下，携地加入各类生产组织，这也是一种农地集中的形式，因而日本实现农地集中的比例远不止3%。但即便是从包含上述两种组织和认定农业者在内的农业经营体的角度，2010年，实现规模化经营的农地占比也只有49.1%，2015年小幅增长至50.7%。这与《日本复兴战略》中制定的到2023年左右实现80%的农地集中目标，有近30%的差距。而农地集中的迟缓阻碍了农业生产率的提高，造成日本提高农业竞争力的努力同样收效不大。[29]（见图2）

　　四、日本农地改革“两个飞跃”的差异比较和原因分析

　　战后，日本仅用了五年左右的时间，就实现了占全部佃耕地80%之巨的194万公顷农地的改革。这一次世界公认的成功的农地改革，同日后经过半个多世纪的探索，旨在促进农地集中但收效甚微的系列改革形成了鲜明对比。

　　究其原因，上述两次改革背后的推动力量存在较大区别。战后的日本农地改革是在盟军司令部的强力推动下实现的。为了实现改革目标，盟军的不少建议带有明确的时间限制[⑥]。但1961年以来的农地改革中，执政党囿于选举等原因[⑦]，对涉及农村议题的改革一直畏首畏尾，不少改革手段过于温和，甚至出现互相矛盾、作用抵消的情况。[30]例如，2005年“跨产品经营安定政策”出台，规定按照经营规模大小对农业经营者提供差异化补贴，该政策若能坚持实施，必将使小规模兼业农户加速离农，从而推动农地集中。但该政策在实施后，遭到了大量小农户的强烈反对，政党轮替之后，该政策被取消实施。此后，日本继续对包括兼业小农户在内的所有农业生产者提供高度保护，虽然提高了日本农业生产者的整体收入水平，但却抵消了推动农地集中的努力。此外，近年来，日本政府的系列政策更加倚重土地租赁市场，寄希望于通过市场实现农地使用权的转移。但由于农户存在“留住乡愁”、“恋土情结”以及担心自家农地在流转后不被爱惜等心理，这抑制了农地租赁市场在促进农地这一生产要素从低效生产者向高效生产者流动的资源配置功能的发挥，使农地租赁市场在一定程度上出现市场失灵，这也是日本农地集中事业进展迟缓的重要原因。

　　五、日本农地改革对我国推进农业适度规模经营的启示

　　中日两国的农业改革都顺利实现了“第一个飞跃”，正在努力实现“第二个飞跃”，其中，日本农地改革的“两个飞跃”开启时间均比我国早二十多年。纵观日本农地改革的“两个飞跃”，尤其是正在推进和摸索中的“第二个飞跃”，其相应举措、经验和教训对我国推进农业适度规模经营具有重要借鉴价值。鉴于此，本文通过比较分析日本农地改革的“两个飞跃”，并侧重分析“第二个飞跃”，得出以下可供我国借鉴的启示：

　　（一）更加注重以行政配置资源的方式推动适度规模经营

　　地价上涨、以农为本的文化传统和土地细碎化等问题使市场在配置农地资源方面经常出现失灵现象。尽管产权实现了清晰界定，但农地这一生产要素并没有在市场机制的作用下，自发流向生产效率更高的经营者。[31]农地流转市场的失灵是造成日本持续五十多年推动农地集中，但收效甚微的重要原因。与日本相似，中国的农地流转市场配置资源作用的发挥，同样受到地价上涨、以农为本的文化传统和土地细碎化等问题制约。为了推动我国农业的适度规划化经营，我国很有必要在继续完善农地流转市场的同时，更加注重通过行政方式来配置资源，以尽可能弥补农地流转市场的失灵。

　　（二）发展适度规模经营不能一蹴而就、操之过急

　　自1961年以来，日本历届政府对推动农地流转做出了不懈努力。但半个世纪之后，实现流转的农地只占农地总面积的3%，实现规模化经营的农地占比仅为50.7%，且后续增长乏力，通过推动规模经营实现农户自立的目标依然任重道远。需要清醒地认识到，推进农业适度规模经营对我国同样是一个艰巨挑战。据测算，单就农地集中时需要转移的剩余劳动力来说，在我国当前1.5亿左右的农业劳动人口中，约1亿人需要转移。[32]这一庞大的数据以及日本推动农地集中的漫长历程告诉我们，在农地细碎、农耕文化氛围浓厚的中国，推动农地集中必将是一个长期过程。在此过程中，不能一蹴而就、操之过急，防止重蹈拉美农地向大资本集中，导致贫富差距持续拉大的覆辙。[33]

　　（三）以多种政策手段的组合，共同推动适度规模经营

　　虽然日本推动农地集中的努力收效甚微，但在推动农地集中的制度创新方面，不少做法和理念值得我国借鉴。一是补齐农村社会保障的短板，通过社保兜底，解除农民对流转农地的后顾之忧。日本在1970年建立了和农地流转规模挂钩的农民年金制度，使农地出租方在收取租金的同时，还可享有年金补贴，这减轻了农民对流转农地的顾虑。我国可以此为借鉴，在提供新型农村社会养老保险的基础上，以农地流转的面积和期限等因素作为重要的计算依据，建立相关的补充养老金制度，以此提高农民流转农地的积极性。二是建立差别化的补贴政策，为小农户流转农地施加外部压力。日本曾建立“认定农业者”、“跨产品经营安定对策”等制度，对达到一定生产规模的生产主体给予补贴，以此拉大不同经营规模的农业生产者的成本差距，迫使小规模农户流转农地。建议我国加大对适度规模经营的农业经营主体的补贴力度，以此向小规模的兼业农户施加外力，促使其向规模化农业经营主体流转农地。三是适时建立农地流转中介机构，并赋予其处理拟流转农地相关事宜的中间管理权。具体来说，可借鉴日本经验，通过该机构，实现农地收储的同时，在不受农地出租方干预的情况下，本着推动农地集中的目标，自主选择转入方。同时，政府可通过第三方，对其流转规模、服务质量等进行评估，并给予相应的资金支持，以此提高其推动农地流转的积极性。

　　作者:

　　马红坤中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生

　　毛世平中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员

　　李燕妮中国农业科学院农业信息研究所助理研究员

　　来源:经济体制改革