《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》解读

　　为深入贯彻落实乡村振兴战略规划，推动乡村旅游提质增效，促进乡村旅游可持续发展，加快形成农业农村发展新动能，文化和旅游部、国家发展和改革委等17部门日前印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（以下简称《意见》），引发行业关注，相关专家学者就此进行了解读和分析。

　　落实乡村振兴战略

　　推进乡村旅游可持续发展

　　《意见》提出，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，从农村实际和旅游市场需求出发，强化规划引领，完善乡村基础设施建设，优化乡村旅游环境，丰富乡村旅游产品，促进乡村旅游向市场化、产业化方向发展，全面提升乡村旅游的发展质量和综合效益，为实现我国乡村全面振兴作出重要贡献。

　　对此，中央民族大学教授张瑛认为，《意见》是对党的十九大提出的实施乡村振兴战略的进一步落实。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体部署，要求乡村旅游在产业、生态、乡风、治理、生活方面有更多作为。产业兴旺是根本基础，要通过乡村休闲旅游产业的发展，丰富乡村旅游产品，做大做强乡村观光旅游业、休闲旅游业、养老旅游业、乡土特色旅游产品、创意旅游产品等，吸引更多的资本、技术和人才到农村去；生态宜居是首要问题，要注重开发与保护并举，通过发展乡村旅游，加强农村自然生态和文化生态环境的保护，留住青山绿水和田园风光；乡风文明是重要举措，通过发展旅游保护提升农耕文明，保护传承文化遗产和优秀传统文化，并通过吸收现代文明，进一步提升农民的受教育程度、文化素养和精神面貌；治理有效是重要保障，通过乡村旅游的引领作用，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；生活富裕是根本要求，就是要通过社区农民对当地旅游发展的参与，解决他们的就业，大幅提升他们的生活水平。

　　《意见》明确，乡村旅游发展要牢固树立新发展理念，落实高质量发展要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。坚持生态优先，绿色发展；因地制宜，特色发展；以农为本，多元发展；丰富内涵，品质发展；共建共享，融合发展。

　　中科院地理科学与资源研究所研究员钟林生认为，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，而且生态环境与乡村旅游是相辅相成的，因此在乡村旅游发展过程中，必须把保护生态环境放在优先位置，必须尊重自然、顺应自然、保护自然，只有生态环境保护好了，乡村旅游才有可持续发展的资源与环境基础。同时，通过生态旅游推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的有机统一。

　　“《意见》非常准确地抓住了当前乡村旅游存在的一些问题及症结，提出因地制宜、特色发展。从农家乐到田园综合体，乡村旅游取得喜人成绩的同时，也存在乡村文化流逝、千村一面等问题，影响了可持续发展。《意见》指明了乡村旅游产业提档升级的方向，真正把农民劳动生活、乡村风情风貌、农业产业特色体现出来，把乡村旅游业态打造成农民就业增收、实现乡村振兴的新增长极。”北京大学战略研究所副所长窦文章说。

　　南开大学旅游与服务学院党委书记徐虹表示，乡村旅游要实现可持续发展，必须在品质提升和内涵发展上下功夫，这不仅是市场消费升级发展的需要，也是乡村重构和乡村振兴中必须突破的问题。要把乡村从单一生产功能转变为生产、生活、生态、生命等“四生和谐”的美好家园，缺乏传统文化的滋养和现代文化的表现都不足以实现人们对美好生活的追求目标，因此，乡村要在创意化发展、品牌化运营和产业融合化、环境优美化等方面综合发力，形成系统化振兴格局，这样才能让乡村农民精神面貌改观，让乡村优秀传统文化有传承和活化的人文基础。

　　“乡村旅游的更好发展，需要与乡村振兴中的相关产业融合发展，这样乡村旅游才能持续获得发展动力，并最大限度地发挥乡村旅游的综合带动作用。要实现融合发展，一是要因地制宜，探索适合的产业融合模式与路径；二是要敢于创新，建立产业融合的保障机制；三是要加大投入并动员全社会力量予以支持，特别是增强相关产业对旅游业的认知。”钟林生说。

　　《意见》提出乡村旅游可持续发展的主要目标是，到2022年，旅游基础设施和公共服务设施进一步完善，乡村旅游服务质量和水平全面提升，扶贫富民作用更加凸显，基本形成布局合理、类型多样、功能完善、特色突出的乡村旅游发展格局。

　　对此，上海财经大学旅游管理系主任何建民分析，世界旅游目的地发展的普遍规律就是加强基础设施与公共服务建设，再匹配当地独特的旅游吸引物。因此，旅游基础设施与公共服务设施的进一步完善，是全面提升乡村旅游服务质量和水平的前提，在当前显得尤其重要。同时，旅游基础设施与公共服务设施具有居民和游客可共享的特点，因此，这也是促进乡村基础设施、公共服务设施建设与城市均等化的重要方面。而从中国旅游业40年的发展实践来看，乡村旅游对于扶贫富民的作用是非常明显的，应该朝着这一目标继续前进。

　　增加政策供给

　　形成乡村旅游推进合力

　　为推动乡村旅游可持续发展，《意见》提出了规划设计、基础设施、文化内涵、品牌打造、扶贫攻坚5方面措施，将为乡村旅游可持续发展提供巨大政策支持，形成推进合力。

　　在“加强规划引领，优化区域布局”方面，《意见》提出，优化乡村旅游区域整体布局，促进乡村旅游区域协同发展，制定乡村旅游发展规划。

　　对此，中国社科院旅游研究中心学术顾问、北京联合大学旅游学院教授刘德谦认为：“从国家发展的现状和本地的实情出发进行多角度的考量，以期形成地方发展的‘多规合一’的规划，实在是必须的。也只有这样，各个地区才能够将乡村旅游的发展作为重要内容纳入到地方经济社会发展、城乡建设、土地利用、基础设施建设、生态环境保护等相关规划中，从而使得乡村旅游能够成为地区整体发展的一个重要组成部分，以推动乡村旅游在乡村振兴战略的实施中得到很好的发展与提升。”

　　对于规划引领，中国科学院旅游研究中心总规划师宁志中说，随着我国城镇化水平的不断提高，乡村旅游的市场规模将持续扩大。我国大约70%的旅游资源分布在乡村，特别是一些“老少边穷”地区，旅游资源丰富，但开发率较低，乡村旅游开发潜力巨大。以资源和市场为导向，优化乡村旅游区域布局，将乡村旅游纳入区域社会经济发展规划，促进乡村旅游规模化、集群化发展，对于区域乡村产业振兴具有重要意义。

　　在“完善基础设施，提升公共服务”方面，《意见》提出，提升乡村旅游基础设施，完善乡村旅游公共服务体系。

　　对此，窦文章认为，该措施有利于优化乡村旅游可持续发展环境。一方面，通过提升乡村旅游基础设施，不但能够有效改善旅游接待服务环境，也能够有效优化农民的生活环境；另一方面，通过完善乡村旅游公共服务体系，不但能够为游客提供便利的旅游服务，同时也能够带动乡村相应公共服务体系的建设。

　　北京第二外国语学院旅游管理学院副教授唐承财分析，完善乡村旅游基础设施有助于改善乡村旅游市场环境，营造良好的招商引资环境，形成多主体参与乡村旅游的模式，激发乡村旅游发展活力。从硬环境和软环境两方面提升乡村旅游公共服务体系，有利于给游客提供更加便利、舒适的旅游公共环境，提升游客满意度，为乡村旅游的持续发展营造良好的市场形象。

　　在“丰富文化内涵，提升产品品质”方面，《意见》提出，突出乡村旅游文化特色，丰富乡村旅游产品类型，提高乡村旅游服务管理水平。

　　对此，宁志中说，乡村旅游应坚持文化与旅游的融合发展，依托乡村地区独特的历史、习俗、传统技艺、节庆活动等乡土文化资源，丰富乡村旅游的文化内涵；坚持农业与旅游的融合发展，依托农业产业资源，丰富乡村旅游的内容，提升传统农业的附加值；坚持生态与旅游的融合发展，大力开发乡村生态服务产品。

　　唐承财也提出，乡村文化是乡村旅游的灵魂，通过乡村文化资源有机融入乡村旅游产品开发，可以开发乡愁旅游产品，有助于增强乡村文化旅游的体验性，推动乡村地域文化的保护与传承，丰富乡村旅游产品体系，推动乡村旅游转型升级；通过制定完善服务规范和标准，可以有效提高乡村旅游服务管理水平，提升乡村旅游产品的内涵与品质。

　　在“创建旅游品牌，加大市场营销”方面，《意见》提出培育构建乡村旅游品牌体系，创新乡村旅游营销模式。

　　对此，中国旅游研究院副研究员吴丽云认为，乡村旅游品牌体系的建立，是各地构建本地乡村旅游竞争力的核心所在，将独有产品品牌化才能在游客心中立下“非他不可”的印象，增强乡村旅游发展的竞争实力，保证乡村旅游发展的可持续性。当然，品牌的建立也需要与时俱进，需要根据市场需求的变化不断丰富品牌内涵。乡村旅游的营销需要针对当下以年轻人为主体的市场消费特征，将优质乡村旅游产品信息送达目标顾客。

　　窦文章提出，我国乡村旅游的品牌推广、市场营销与产品存在一定的脱节问题，一些地区往往通过举办简单的旅游节来进行产品促销。此次出台的措施提到要培育乡村旅游品牌体系，就是要与乡村旅游产品体系相对应，从品牌运营的角度提升乡村旅游产品的品牌价值，彰显产品活力；通过创新乡村旅游营销模式，配套更具市场针对性、策略性的营销体系，可以拓展更为多元的旅游客源市场结构。

　　在“注重农民受益，助力脱贫攻坚”方面，《意见》提出，探索推广发展模式，完善利益联结机制，让农民更好分享旅游发展红利。

　　对此，“只有让农民参与其中，并通过乡村旅游发展从中受益，乡村旅游的发展才最有价值和意义。”吴丽云说，多方参与的模式可以将不同利益主体融于一体，有效发挥各自的优势和特长，从而实现资源的最优化利用、乡村旅游效益的最大化发挥，最终实现农民致富、投资者获得合理回报、乡村环境持续美化的共赢格局。

　　刘德谦说：“《意见》中我最关注的措施是‘注重农民受益，助力脱贫攻坚’，提出推动本地村民与旅游者对环境与服务的共享。也正因为如此，旅游的发展才能够惠及更多的乡村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，从而保证乡村旅游的可持续发展。”

　　强化要素保障

　　为乡村旅游健康发展护航

　　乡村旅游是旅游业的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的重要力量，在加快推进农业农村现代化、城乡融合发展、贫困地区脱贫攻坚等方面发挥着重要作用。《意见》在整合资金资源、强化要素保障方面，明确了4方面内容，即完善财政投入机制，加大中央基建投资向乡村旅游项目倾斜；加强用地保障，各地将乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划；加强金融支持，鼓励金融机构为乡村旅游发展提供信贷支持，扶持乡村旅游龙头企业发展；加强人才队伍建设，将乡村旅游纳入各级乡村振兴干部培训计划，加强对县和乡镇党政领导发展乡村旅游的专题培训。

　　对此，吴丽云认为，强化要素保障提出的4条内容是针对当前制约乡村旅游发展的根本性因素提出的，属于对症下药。内容的提出有利于真正解决制约乡村旅游快速优质发展的问题，推动乡村旅游产业的健康发展，并借助乡村旅游的带动作用，实现农民增收，贫困户脱贫，早日实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的战略目标。

　　北京联合大学旅游学院教授李柏文也认为，强化乡村旅游要素保障对乡村振兴具有重大的意义。长期以来，资金、土地、人才、知识等要素发展不足、不充分，是制约我国乡村地区发展的主要原因，城乡要素对流机制未形成。此次《意见》针对瓶颈问题，重在补短板，乡村旅游将成为生产要素集聚流动的平台，将成为乡村振兴的先导产业，发挥示范和带动效应，形成一种重要的城乡要素交换与流动的机制，从而为推动乡村振兴提供产业动力，实现乡村振兴的可持续发展，造福亿万百姓。

　　“资金、土地、人力是任何经济活动开展所需要的三个核心要素，乡村旅游尤其如此。”北京第二外国语学院旅游管理学院副教授冯凌认为，由于乡村旅游资源分布相对零散，需要较大的投资进行整合和提升开发，在“最严格的土地管理制度”下需要一定的土地利用弹性指标配套服务设施，需要一批有情怀、有能力、有经验的投资人下乡进行示范性开发，从而带动当地老百姓不断提高建设经营和管理服务水平。

　　对于现存难点，吴丽云分析主要有两方面，一方面是土地使用中的规划衔接，“多规合一”并未在各地有效实现，乡村旅游规划与土地利用规划实现有效对接还有一定难度；另一方面是金融支持，乡村旅游发展中很多贷款规模小，盈利存在不确定性，与金融机构防范化解金融风险存在冲突，进行有效衔接也有难度。李柏文认为，培养一批扎根乡村的旅游人才也非常关键，因为他们是人才更是主人。

　　为更好地让《意见》中的保障要素落实到位，冯凌提出3点建议。一是多部门合作，切实将脱贫攻坚、乡村振兴战略中的政策资金向乡村旅游开发建设倾斜，在农、林、水利、交通等设施建设中预置旅游服务功能；政府性金融部门如各地农行、农商行、信用社要针对性设计农民能贷、好贷的金融产品。二是地方要将乡村旅游项目建设用地纳入规划和计划，允许利用村集体建设用地、农业设施配套用地、“四荒地”和农民自有宅基地建设乡村旅游项目。三是开展旅游培训送教下乡活动，号召旅游院校、规划机构、民间组织和热心的专业人士下乡，为基层旅游部门和乡村旅游从业者送教上门。

　　此外，李柏文认为，在财政投入方面如果能形成立法，则引导效果将非常巨大。在他看来，土地利用方面，要积极探索生态红线的新划法，处理好生态保护与发展的关系，倡导就地城镇化，适度城镇化，要去地产化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的优势，激发乡村旅游消费活力，提高旅游投资回报率；在人才培养方面，合理引进管理、运营、技术、市场等短缺人才，可借鉴深圳大鹏区开办社区旅游学校的经验，建立乡村旅游的培养基地。