从“一号文件”到央行报告：农信社特别是省联社改革，紧迫感加剧

　　西部新农人网讯；截至2015年年末，全国农村合作金融机构(包括农村信用社、农村商业银行、农村合作银行)总资产达25.81万亿元，超过中国工商银行22.21万亿元的总资产规模。成为“宇宙第一大行”后，农信体系对金融业的影响举足轻重。

　　随着农村金融机构改革步入“深水区”，备受关注的省联社改革将实质性开启。

　　央行24日公布《中国农村金融服务报告(2016)》指出，下一步要加快农村信用社特别是省联社改革，提升农村信用社综合服务水平，加快出台《非存款类放贷组织条例》，大力推动农村数字普惠金融发展，在适度竞争中增加农村金融供给。

　　此前，2017年中央的“一号文件”已经要求，“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”。与2016年的表述“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”相比，今年的要求更具紧迫感。

　　农信社改制为农商行正进行时

　　作为我国金融机构中数量最多、覆盖面最广的农信社，长期以来扎根农村，为服务“三农”作出巨大贡献。但不容忽视的是，农信社同样存在规模小、体制机制落后、成本高风险较大、改革进程一波三折等问题。

　　1996年底，农村信用社与农业银行脱钩，接受央行(2003年开始为银监会)的监督和管理。不过，对农信社的改革及产权制度明晰的探索却从未停止过。2001年9月，央行批准江苏省农村信用社联合社成立，按照省政府授权，对辖内法人单位履行指导、协调、服务和行业管理职能。

　　2010年，银监会提出“用三至五年时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业，为建立现代农村金融制度奠定良好基础”。同时提出2015年底前全面取消资格股，今后不再组建农村合作银行，符合条件的农合行和农信社应直接改制为农商行。

　　至此，农信社改制为农商行的序幕正式拉开，不过进度却不一。

　　银监会最新发布的数据显示，截至2016年末，全国共组建农村商业银行1222家，较年初增加256家，北京、天津、上海、重庆、安徽、湖北、江苏、山东和江西9省市已全面完成农村信用社改制工作。农商行资产、负债分别达20.3万亿元、18.8万亿元，均占商业银行的11%。

　　省联社的定位有点尴尬

　　相关资料显示，农信社原先是各社法人，后来变成县联社法人，接着为了提高效益，消除不良，更好支农，成立省联社代表省政府管理全省的农信社、农合银行、农商银行，省联社成立之初的目的就是为了管理各个县联社，因此可以算是县联社的上级机构，一般来说为正厅级机构，比照事业单位进行管理，但是它又是由全省县(市、区)级联社共同出资组成，具有独立法人地位的地方性金融机构，也就是各个县级联社、农商行、农合行又有一份的独立法人的金融机构。

　　目前农信社改制为农商行的步伐正在逐渐加快，国内9省市已全面完成农信社改制工作。这也意味着，农信社在这些地方成为历史，独立法人农商行登上了舞台。然而，一个现实的问题不可避免，农信社已经不存在了，省级联社是否还有必要对农商行进行管理?近年来，省联社与已经改制完成的农商行之间的矛盾冲突不断升级，比如人事任免方面的摩擦较为激烈，甚至公开化。

　　在农信社改制的过程中，省联社也有更多的冲动想继续做大做强，建立统一的省级农商行。不过，有人担心一旦组建成一个省级的农商行，可能也会像其他商业银行一样，成为一个抽水机，把农村的资金、资源抽到城市或房地产等高回报的领域。

　　中国不缺大银行，缺少的是深耕县域和“三农”的小银行，正是基于这样的考虑，后来的农信社改制中，中央的要求是保持县域法人地位不能改变，大多数省份也是采取这样的模式。

　　上海交通大学中国普惠金融创新中心联席主任白澄宇认为，省联社代表地方政府来对农信社进行管理，是在一定的历史条件下形成管理体系。随着农信社改制为农商行，已经成为产权明晰的股份制企业，就应该按照企业法和银行监管的有关规定对它进行监管，而不能再延用以前的行政管理方式。

　　农商行“小法人”谁来监管?

　　如果省联社完全不存在，农商行回归银监局监管是否有可能?

　　相关银监局人士表示，站在监管部门的角度，如果没有了省联社行业管理，监管部门也管不过来。日常的监管信息存在不对称，监管资源的配置也有限。至于省联社的定位，该银监局人士认为，“全国的情况不一样，主要看风险状况。风险比较小的地方，就希望淡化管理，当然风险比较大的地方，还需要行业管理”。

　　社科院金融所银行研究室主任曾刚也曾提出省联社分拆模式，其逻辑是：根据省联社现有岗位设置和人员背景，分拆为两部分，一部分可以考虑并入金融办，成为单独的管理地方中小商业银行的监管机构;另一部分人整体注入一个市场化服务主体，这个主体可以是地方政府主管的金融服务平台，主攻协会并不擅长的资金清算和财务审计系统。

　　白澄宇也建议，省联社是基层农商行出资设立的，类似于一个行业协会的性质，或是一种中小银行联合体。应由成员授权从事某些领域的服务，比如一个地区的农商行之间的资金调剂等，但前提是要获得农商行授权，而不是行政的授权。

　　至于如何解决农商行“小法人”的监管问题，白澄宇表示，中央也有一个方案，是建立双层监管体系。就是把一些小型的、地方性金融机构的监管职责下放给省一级政府。监管规则还是要由中央来定，省级政府依据规则执行监管，出了风险由省级政府兜底。在他看来，由地方政府对地方性金融机构进行监管，监管半径较小，地方政府也更了解当地的情况。

　　【点评】

　　基于实体经济运行中的各种矛盾和压力仍在持续向金融机构传导，以及历史包袱、不良反弹、跨界竞争等重压，被称为“宇宙第一大行”的中国农信系统，尤其是省联社改革，已经喊了近十年，但至今没有大的进展。其改革攻坚仍面临诸多困难可想而知。

　　值得注意的是，2017年的政府工作报告中，对农村合作金融机构改革与发展问题，不再提“改革”，而是专注于“服务”。按照政府工作报告的指向，向下向内才是农信系统改革发展的方向。无论是量力而行的自身内在要求，还是复杂经济金融形势的外部倒逼，都要求农村信用社必须心无旁骛，坚持深耕本地市场，不能左顾右盼，目光游离。因此，融资线认为，基于政府的指导方针，无论农信系统如何改制，其实质职能是不能动摇的。按照全国金融工作会议精神，优化金融机构体系，深化金融改革，目的是要让金融回归本源，更好服务实体经济，同时有效防范风险。服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革这三项任务是互为倚靠，齐头并进的。